La última apuesta del Gobierno Petro por darle vida a la Ley de Sometimiento

Por: Linda Posso, coordinadora de la oficina Pacífico; Nicolás León y Paola Marín, investigadores de la Línea de Paz y Seguridad; Oscar A. Chala, investigador de la Línea de Democracia y Gobernabilidad

El gobierno gastará lo que le queda de su capital político en esta última legislatura del Congreso en varias apuestas ambiciosas. Una de ellas, un nuevo proyecto de Ley de Sometimiento, con el que busca aterrizar la paz urbana y los procesos de paz con organizaciones y estructuras armadas a menos de 12 meses de terminar su mandato. El proyecto por ahora no genera mucho consenso entre los partidos políticos, pero sí canaliza la urgencia de permitirle un marco normativo viable a las mesas instaladas en el Valle de Aburrá, Buenaventura y Quibdó, así como concretar los diálogos exploratorios que el gobierno tiene con el Clan del Golfo y otros grupos, como las Autodefensas Conquistadoras de la Sierra Nevada, con la que ya existe un proceso de diálogo en curso.

La urgencia viene luego de casi dos años en el que el gobierno no consideró que fuera necesario un proyecto de ley para dotar de un marco jurídico a estas mesas, basados en la tesis de que con el marco jurídico ordinario era suficiente. No obstante, los mismos reclamos de las mesas presionaron para que tanto el Alto Comisionado para la Paz como la entonces ministra de Justicia volvieran a mover el tema. Ahora, con Montealegre en la cartera, esperan ir a contracorriente y lograr que el proyecto se mueva, al menos, hasta diciembre de 2025.

—El difícil camino que tendría que cruzar la Ley de Sometimiento en el Congreso

Desde hacía varias semanas se venía cantando la presentación de la nueva Ley de Sometimiento. De hecho, una de las tareas con las que había entrado Eduardo Montealegre, como nuevo ministro de Justicia, fue construir todo el marco jurídico para oxigenar las diferentes mesas existentes con grupos armados organizados (Clan del Golfo) y bandas delincuenciales en Medellín, Quibdó y Buenaventura (junto con la naciente mesa de Barranquilla), que se encontraban en cierta medida estancadas ante la inexistencia de las herramientas jurídicas para el sometimiento, más allá de lo que permite la justicia ordinaria.

En parte, el presidente Petro había acusado a la exministra de esa cartera, Ángela Buitrago, de no tener total compromiso con el proyecto y de sabotear los procesos de paz existentes, a pesar de que Buitrago había presentado dos proyectos de Ley de Sometimiento (uno en noviembre de 2024, otro en marzo de 2025, ambos hundidos) que no generaron suficientes consensos al interior del Congreso. Tampoco lo hizo el proyecto que presentó Ariel Ávila, en 2023, que fue torpedeado finalmente por la oposición, quienes se negaron a conceder beneficios judiciales a grupos criminales.

No obstante, este proyecto trae novedades que no tenían el proyecto de Buitrago y el de Ávila. Entre ellos, la extensión del concepto de justicia transicional a grupos armados organizados (GAOs) como el Clan del Golfo, con el que esperan que se apliquen penas de cinco a ocho años para máximos responsables, junto con penas de dos a tres años para otros integrantes de estas estructuras. Del mismo modo, para las bandas delincuenciales y grupos en el marco de las negociaciones de la paz urbana, el proyecto de ley contempla rebajas de entre el 40 y el 60% de las condenas originales para sus integrantes.

Sin embargo, la novedad más relevante tiene que ver con la inclusión de jóvenes y grupos en el marco de las protestas sociales de 2019 y 2021, a los que el proyecto de ley pretende reducirles sus penas hasta el 70% y, en caso de estar condenados, permitirles la libertad condicional tras dos o tres años de pena efectiva.

El ruido que generó el articulado no se hizo esperar. Para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a quienes el MinJusticia les socializó el proyecto en la sesión del Consejo Superior de Política Criminal del pasado viernes 18 de julio, el proyecto tiene fuertes falencias en la definición de los recursos y las metodologías para que la Fiscalía y los juzgados penales asuman nuevas responsabilidades que les traería este proyecto de ley.

De igual forma, Otty Patiño, alto comisionado de Paz, indicó que uno de los riesgos que tiene el proyecto estaría en que las organizaciones sociales y las víctimas de estos grupos considerarían que es posible que exista impunidad. También en esa vía fue el vocero de los acercamientos con el Clan del Golfo, Álvaro Jiménez, quien señaló que tampoco fue consultado, e indicó que estos procesos deben tener amplio consenso interpartidista. Jiménez es cercano a Otty Patiño, quien también presentó el 2 de julio una propuesta de Ley de Sometimiento al Consejo Superior de Política Criminal, que no fue tenido en cuenta en la discusión del que presentó Montealegre.

Por su parte, Humberto de la Calle señaló en su cuenta de X/Twitter que tampoco existía una coyuntura estratégica militar que presionara a la negociación a estos grupos, y que existe una debilidad estructural del Estado frente a estos grupos que puede ser aprovechada.

También Ángela Buitrago, exministra de Justicia, indicó que el proyecto de ley no tiene en cuenta la proporcionalidad en las penas sugeridas por el proyecto, así como en las potenciales amnistías con jóvenes de la llamada “Primera Línea” a quienes, según en su concepto, se les ha probado delitos que no deberían ser negociables, como el de tortura. Al mismo tiempo, estableció que el proyecto no tiene en cuenta los conceptos de organizaciones de víctimas.

Todas las críticas están de acuerdo en señalar que tampoco el Ministerio de Justicia permitió la discusión y deliberación del articulado del proyecto.

La respuesta del ministro de Justicia fue clara en señalar que el proyecto de ley es bastante exigente para poder acceder a estos beneficios, pues requiere que los grupos armados y las bandas delincuenciales revelen las estructuras de sus organizaciones, todos sus miembros y colaboradores, sus redes de apoyo, sus bienes totales y propuestas de reparación integral y compromisos de no repetición.

El debate también gira sobre si el proyecto de ley procesaría a los criminales que se sometan por su pertenencia a un grupo armado específico o por las conductas delictivas realizadas. Además, aumenta el porcentaje de bienes que pueden retener estas estructuras en el proceso de entrega de estas, que pasa del 6 al 12%, lo que implica brindar mayores incentivos para que otros grupos también accedan a los procesos de sometimiento. No obstante, las críticas recaen sobre los límites éticos que tendría brindar garantías patrimoniales a grupos que han cometido delitos graves.

El camino para la nueva Ley de Sometimiento no será de rosas. Tendrá su primer fogueo en la Comisión I de Cámara, donde quedó como presidente Alberto Benavides, del Pacto Histórico, y donde el gobierno ha tenido mayoría. De ser aprobado, pasaría a la plenaria de Cámara, donde, aunque el presidente Julián López, del Partido de la U, es cercano al gobierno, las mayorías en esta corporación no son tan fuertes como hace dos años. De hecho, la primera y segunda vicepresidencia quedaron en manos de partidos independientes (Nuevo Liberalismo y Verde Oxígeno), lo que implica que, si no firman el orden del día para debatir el proyecto, pueden ralentizarlo en el tiempo. Aun así, el gobierno sigue conservando mayorías (que rondan sobre los 104 votos de 188 curules) para poder pasarlo en cualquier escenario.

El problema deviene en Senado. Aunque en Comisión I fue elegido presidente Julio Chagüí, senador de La U cercano al gobierno, no existe una mayoría clara que le dé trámite al proyecto, más cuando algunas voces —como la de Ariel Ávila, que hace parte de esta comisión— indicaron que habría un fuerte escrutinio y cambios sobre el articulado del proyecto. Aun si lograra pasar a plenaria de Senado, el ambiente para la aprobación estaría muy delimitado por el momento político en el que llegue, pues entre más cerca del inicio de la campaña electoral, más probable es que la cantidad de sesiones del Congreso se reduzcan, debido a que muchos parlamentarios entran en campaña y comienzan a ausentarse para ir a sus regiones.

Esto es importante, en tanto la crisis de seguridad y los problemas territoriales frente al aumento de cifras de ataques y atentados, junto con la falta de resultados tangibles de las agendas de paz total todavía activas hacen que, para los parlamentarios, apoyar una nueva Ley de Sometimiento les salga costosa políticamente. En esa misma vía estuvo el presidente Petro en su discurso inaugural de esta legislatura, donde aceptó, en cierta medida, que la paz total había fracasado.

Ya la oposición y algunos sectores independientes salieron a cantar que no votarían el proyecto. Según Revista Cambio, para Hernán Cadavid, representante del Centro Democrático, la Ley de Sometimiento garantizaría amnistías prohibidas en el marco del Derecho Internacional Humanitario (DIH) que liberaría actores criminales. Para Paloma Valencia, una Ley de Sometimiento como la que propone Montealegre terminaría por configurar un escenario autoritario en el país. Por su parte, Efraín Cepeda, líder de los conservadores en Senado, declaró que el proyecto es “impunidad disfrazada de acuerdo”, que pone en riesgo la democracia y el Estado de derecho.

Con un proyecto legislativo tan polémico y un ambiente político fragmentado, el margen de maniobra del gobierno para implementar esta ley dependerá no solo del Congreso, sino también de cómo se reciba en las regiones donde hoy existen procesos de diálogo activos. Las mesas de Medellín y Buenaventura, junto con los escenarios exploratorios con el Ejército Gaitanista de Colombia (EGC) serán escenarios clave para evaluar el alcance real de esta apuesta jurídica.

—La incidencia en los diálogos con el Ejército Gaitanista de Colombia (EGC – Clan del Golfo)

La negociación con el autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia (EGC), o mejor conocido como el Clan del Golfo, ha sido uno de los mayores retos de la política de paz total y hoy en el marco de la presentación del proyecto de ley de tratamiento penal diferenciado radicado por el ministro de Justicia, Eduardo Montealegre, genera una serie de dudas frente al sometimiento y el desmantelamiento de las llamadas estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI). 

El Clan del Golfo no solo mantiene una amplia presencia en regiones estratégicas como el Bajo Cauca, Urabá, el sur de Córdoba, Chocó y zonas de la costa Caribe, sino que ha sofisticado sus mecanismos de control social, económico y armado. Aunque se ha presentado como una organización política, en la práctica ha demostrado una estrategia ambivalente que combina narrativas políticas con acciones armadas y criminales, incluyendo homicidios selectivos, confinamientos, amenazas y un amplio portafolio de economías ilícitas como lo son la minería ilegal, el narcotráfico y la extorsión. Esta doble lógica le ha permitido consolidar una forma de gobernanza criminal en los territorios, ejerciendo control sobre la movilidad, la vida comunitaria y las economías locales.

El proceso de diálogo con el Gobierno nacional ha evidenciado tensiones entre la voluntad de paz del gobierno y la naturaleza de este grupo armado. Si bien se abrió una mesa de conversaciones bajo el marco de la paz total, el avance fue limitado por factores estructurales y estratégicos.

La discusión sobre lo político, lo criminal y lo insurgente (que ha puesto a estos grupos a sofisticar sus narrativas alrededor de los discurso político); sumado a las críticas al marco jurídico de sometimiento, al que se le señala por carecer de herramientas eficaces para garantizar verdad, reparación y no repetición; y la persistencia del Clan del Golfo en mantener su dominio territorial mediante el uso de la violencia, con hechos recientes como el paro armado en Córdoba, la imposición de normas de comportamiento social, y las confrontaciones con otros grupos armados, hacen parte de estas tensiones que no permiten avanzar en una salida negociada. 

Con todo lo anterior, este nuevo proyecto de ley ha generado bastante controversia, precisamente por su débil sustentación técnica y su trámite apresurado. Como lo señalábamos en el apartado anterior, la magistrada Ávila Roldán expresó su preocupación por la falta de una deliberación amplia y fundamentada sobre este tema, señalando vacíos en la claridad metodológica, financiera e institucional para su implementación.

Esta crítica revela una tensión estructural: se otorgan beneficios penales considerables –como reducción de penas de hasta un 60 % y libertad condicional a los ocho años– a cambio del compromiso de desmantelar estructuras, sin que esté garantizada la capacidad real del Estado para verificar de manera rigurosa el cumplimiento de los compromisos asumidos por estas organizaciones.

La propuesta, si bien es ambiciosa en su formulación, carece de claridad en los mecanismos de seguimiento, en un contexto en el que la Fiscalía y los jueces penales ya enfrentan limitaciones operativas sustantivas.  

Es claro que, aunque este proceso busca la desarticulación completa de estructuras criminales mediante acuerdos de desmantelamiento y sometimiento a la justicia, las dudas nuevamente recaen en la capacidad Estatal, que recordemos no es responsabilidad únicamente de este Gobierno. Procesos como el de Santafé de Ralito con las AUC, son muestra de la incapacidad Estatal frente al cumplimiento, pero especialmente frente al seguimiento a estos procesos de negociación.

—¿Y si no hay ley? El riesgo de dejar morir la paz urbana en Buenaventura.

En medio del ruido nacional, si se aprueba la Ley de Sometimiento, abriría una ruta legal para que estos grupos se desmantelen, reparen a las víctimas, entreguen bienes y cesen la violencia. Si se niega —la dinámica política en el Congreso indica que así podría ser— el país podría cerrar la única puerta jurídica disponible para transformar el conflicto urbano por vías pacíficas. Esto no es un dato menor.

En Buenaventura, hablar de paz no es una metáfora. Es una urgencia cotidiana. En los últimos tres años, con tropiezos y avances, se ha intentado tejer una salida dialogada con las estructuras delincuenciales de la ciudad, pero el problema ha sido siempre el mismo: no existe un marco legal que reconozca a estas organizaciones como lo que son (estructuras criminales con poder armado real y capacidad de control territorial) y que al mismo tiempo les ofrezca una salida jurídica clara y exigente para su desmonte.

La propuesta de ley que hoy reposa en el Congreso pretende solucionar ese vacío, pero aquí aparece otro problema de fondo: en Colombia no existe un consenso real sobre qué es la llamada paz urbana, ni cómo lograrla. Lo anterior no solo depende de un debate técnico, sino que también tiene una profunda lectura política y conceptual que atraviesa la discusión. La paz urbana como idea no puede entenderse con los mismos marcos de la paz rural o de los acuerdos políticos con las guerrillas. Exige una comprensión situada, sensible al territorio y a sus dinámicas sociales, criminales y comunitarias.

Por eso, la ley no puede ser uniforme ni centralista. Uno de los problemas que tiene el proyecto de ley es que necesita de un enfoque territorial robusto que permita su implementación diferenciada. En el caso de Buenaventura, hay tres elementos mínimos que deben garantizarse:

1. El desmonte real de la estructura armada, lo que implica no solo la entrega de armas, sino también de capitales ilícitos, bienes y redes de poder. No se puede permitir que se mantengan hegemonías armadas disfrazadas de acuerdos. Eso sería letal a largo plazo. Este proceso debe considerar que las estructuras —Shottas y Espartanos— tienen formas de funcionamiento diferenciadas, una estructura se basa en jefatura vertical, mandos locales con componentes logísticos, financieros y militares; la otra se caracteriza por una estructura hermética, con mandos superiores operando fuera del territorio o desde centros penitenciarios.

2. Un proceso de integración y resocialización integral, que incluya a las familias, al sistema educativo y al territorio. La transición debe estar acompañada de oportunidades reales y sostenidas, con enfoque restaurativo y comunitario.

3. En el contexto de Buenaventura, no se puede olvidar que estas estructuras tienen lazos de familiaridad, de comunidad, las víctimas con los victimarios. Es necesario entender esta particularidad territorial para la garantía de verdad y reparación integral.

Ahora bien, ¿qué pasa si el Congreso no aprueba esta nueva Ley de Sometimiento frente a los procesos que se desarrollan en Buenaventura? Hay al menos dos escenarios posibles:

1. Los acercamientos se congelan e incluso, el proceso podría romperse. El Estado pierde legitimidad. La paz urbana queda suspendida, y con ella, las esperanzas de comunidades que han exigido salidas negociadas. Sin un marco legal que respalde los esfuerzos de diálogo, las iniciativas en curso quedan sin piso, debilitando tanto a quienes han apostado por la salida pacífica como a las instituciones encargadas de impulsarla.

2. Además, podrían surgir acuerdos informales sin marco jurídico. Esto abre la puerta a la impunidad y al uso instrumental del discurso de paz por parte de los mismos grupos armados. Sin reglas claras, los procesos pueden volverse espacios de manipulación, en los que se finge un desmonte mientras se conserva el poder real sobre el territorio, sin verdad, sin reparación y sin justicia.

Las estructuras entienden el mensaje: no hay salida institucional.  Lo anterior puede llevar a un aumento gradual de la violencia, el recrudecimiento de fenómenos como el reclutamiento y nuevas dinámicas de control territorial. Las comunidades quedan atrapadas nuevamente entre el miedo y la ausencia del Estado. El fracaso legislativo se convierte en un catalizador de nuevas disputas y en un freno a las posibilidades de transformación.

En cualquier escenario, el costo de la no aprobación será alto. No solo se pierde una herramienta jurídica. Se pierde tiempo, confianza y vidas. Porque cuando un territorio como Buenaventura apuesta por el diálogo, exige garantías y propone caminos, lo mínimo que puede hacer el país es no cerrarle la puerta en la cara.

—La Ley de Sometimiento y los incentivos para el desmonte de las estructuras en el Valle de Aburrá

Para el caso del Espacio de Conversación Sociojurídico (ECSJ) del Valle de Aburrá, así como en los demás tableros de paz urbana, la definición de un marco jurídico es una tarea urgente. Por un lado, por la duda permanente sobre los incentivos de estas bandas con el Gobierno; por otro, porque podría generar un impulso para fortalecer los compromisos pactados, y consolidar el tránsito de la fase de pacificación en la que se encuentran los diálogos, hacia una fase de construcción de paz.

En tal sentido, hay que resaltar que el proyecto de ley tenga como foco fundamental la reparación colectiva de las víctimas y el compromiso de no repetición. Por ejemplo, a través del suministro estratégico de información para desmantelar redes criminales y la creación de mecanismos de verdad y memoria que permitan esclarecer las dinámicas ocultas detrás de estas estructuras. 

Esto cobra aún más valor si se tiene en cuenta que, en el caso del Valle de Aburrá, estas estructuras son clasificadas como estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto (EAOCAI); es decir, no hacen parte del conflicto armado interno y, por tanto, están reguladas por un marco normativo distinto. Lo que implica que las rutas de sometimiento y los beneficios planteados, responden a la lógica del desmonte efectivo de las redes criminales. Resulta entonces importante que a pesar de situar estas estructuras en este contexto se conserve la reparación integral de las víctimas como un pilar fundamental del desmonte, aún más considerando que se habla de un contexto urbano.

Con respecto a la pertinencia del proyecto presentado en el contexto de criminalidad en el Valle de Aburrá, vale la pena resaltar tres aspectos:

Primero, puede llegar a ser altamente atractivo para los voceros y líderes de las estructuras. Como lo establece el Art. 38 del proyecto de ley, podrán solicitar libertad condicional las personas que hayan cumplido con ocho (8) años o las dos quintas (2/5) partes de la pena privativa de la libertad. La mayoría de los voceros del ECSJ cumplen o están cercanos a cumplir con las exigencias de este articulado. En caso de aprobación del proyecto y de surtir con el proceso de reparación, entrega de bienes y a los aportes a la verdad e información para el desmantelamiento de las estructuras podrían obtener su libertad. De manera similar, podrían conservar hasta el 12% de los bienes entregados.

Tabla No.1: Capturas y condenas voceros estructuras Valle de Aburrá

Nombre	Alias	Captura	Condena
Carlos Mesa Vallejo	Tom	2017	16 años
Jorge de Jesús Vallejo Alarcón	Vallejo o Doctor	2018	14 años
Juan Camilo Rendón Castro	Saya o Peluco	2014	14 años
Alberto Antonio Henao Acevedo	Alber	2020	6 años
Freyner Alonso Ramírez García	Carlos Pesebre	2013	36 años
Mauricio de Jesús Morales Munera	El Abogado	2021	12 años
Gustavo Adolfo Pérez Peña	El Montañero	2019	8 años. En libertad condicional desde 2024.

 Fuente: Elaboración propia, con datos de la Fundación Paz & Reconciliación.

Vale la pena acotar que a pesar de que muchos de estos cabecillas están cumpliendo su condena al interior de centros de reclusión, continúan dirigiendo sus organizaciones desde el encierro, sin haber ofrecido verdad, reparación ni contribución alguna al desmonte del crimen organizado.

Segundo, hilado a lo anterior, el panorama no es tan claro para algunos mandos medios y bajos, pues, aunque exista una articulación en términos operativos, uno de los grandes retos de este proceso es lograr acobijar a la gran parte de miembros de las estructuras (que, según cifras de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, superan los 12.000). En este sentido, lo ofrecido en el artículo 38 no necesariamente constituye un aliciente para aquellos mandos o miembros que delinquen desde los barrios y por tanto no tienen procesos judiciales.

Esto cobra una complejidad mayor, entendiendo que La Oficina funciona a través de una organización confederada con mandos independientes que operan territorialmente de manera autónoma. En este sentido, a pesar de que los voceros representan la mayoría de combos o pandillas que se articulan a través de La Oficina, no tienen un control completo de las dinámicas delictivas que ocurren a nivel barrial o comunal, factor fundamental a la hora de lograr un sometimiento completo de la estructura.

Finalmente, para el caso del Valle de Aburrá hay que tener presente que se trata de un contexto en el que confluyen factores estructurales que han permitido la consolidación de un ecosistema criminal. Lo que implica que una buena parte del ecosistema está representado por las estructuras delincuenciales. En este caso, el riesgo de no sometimiento de mandos medios y bajos se traduce en un aumento de la perpetuación de este ecosistema, que puede reproducirse con estos nuevos liderazgos.

A modo de cierre

La presión por aprobar esta nueva Ley de Sometimiento se agravó en las últimas horas con las declaraciones del presidente Petro frente a la ruptura de las negociaciones con el ELN. Aunque la mesa estaba suspendida y estancada desde finales de 2024, la declaración, que salió en la mañana del 24 de julio, deja en firme la tesis de que la paz total, como proyecto, agoniza frente a la ausencia del marco jurídico para proceder con las negociaciones en las mesas urbanas en el Valle de Aburrá, Buenaventura y Quibdó, así como deja en entredicho la credibilidad del gobierno, a pesar de que también en las últimas horas se ratificó que los diálogos con las disidencias de alias Calarcá se mantendrían en firme.

El gobierno necesita —y le pondrá acelerador— al trámite de esta nueva ley, para mostrar resultados frente a la política de paz y seguridad de su gobierno. Con los procesos con el Frente 33 de las disidencias en Catatumbo y el frente Comuneros del Sur en Nariño avanzando, el gobierno Petro está pensando en este proyecto más como legado y sustento a futuro para conservar las mesas existentes y presentar resultados frente a la Paz Urbana, pero el clima político y el ambiente preelectoral no le favorecen.

Necesitará algo más que un milagro para que pueda salvar uno de los pilares más importantes de su programa de gobierno. Tiene cinco meses antes de que se lleguen las vacaciones de la legislatura. En marzo de 2026, cuando el Congreso regrese y se sepan los resultados de las elecciones legislativas, el ambiente político cambiará de forma irreversible. El reloj sigue corriendo.